第一节
案例1
【案例名称】从土地联产承包，到促进土地集约经营，走新合作化道路
【案例来源】关于农民土地权益若干问题的思考 复旦学报2007-4
【案例内容】起始于上世纪70年代末中国社会经济的改革开放，从1978年安徽凤阳小岗村率先实行家庭联产承包责任制的改革开始的。经过三十多年的改革开放，随着社会经济的发展，农业走土地集约化经营的道路是必然的。就农业生产的组织形式来讲，重新合作化也许是一个今后农业发展的重要话题。目前在一些农村，已经开始出现了土地作股的改革实验。据香港《凤凰》周刊报道，上世纪70年代农村首先进行联产承包改革的安徽凤阳小岗村，竟在实行了将近30年的“大包干”之后，重走合作化道路。不过这次不同的是，是在承认村民土地权益的基础上，以土地入股，进行土地的集中使用和开发经营。在小岗村的新试验之前，其他一些地方也已经开始了土地集约经营的试验，如上海闵行区九星村的承包土地股权化、土地流转市场化的做法，使土地收益不断增长，成为上海地区的首富村。又如浙江温州瑞安的农业新合作化试验更具有创新意义。该地全新的农业合作组织以具有信用、流通、技术等功能的农村合作协会的形式出现，以农民专业合作、供销合作、信用合作的“三位一体”合作模式，服务于三农。类似温州瑞安的实验，其实在海外一些发达市场经济国家如以色列、美国等国家也已存在，这种在市场经济条件下以承认农民的土地权益为基础进行集约化经营的农业“新合作社”，正是今后新农村建设中制度创新的重要内容。
【案例适用】通过对我国改革启始点的回顾和分析，使学生了解我国改革开放所经历的过程，了解我们今天所取得的一切成就，都是与改革开放联系在一起，今天我国社会所发生的深刻变化，都是源于改革开放。本案例可用于第七章第一节的辅助教学。
【理论延伸】以“一号文件”的形式对农业进行政策部署，足以说明党的决策最高层对农业的重视。从2004年开始，中央财政对农业的投资力度也逐年加大。2004年到2006年粮食生产直接补贴达390亿元，其中2006年就达142亿元，并新增农资综合补贴125亿元，共515亿元，约占中央政府投资总规模的45%，高于2001年10%。其中粮食、水气油电、文教卫生、扶贫、基层政权建设310亿元，比“十五”期间年平均水平高出60亿元。国债项目的基建投资，也从1998年的150亿元增加到2006年的600亿元。
虽然改革开放以来我国的农业进步巨大，但政策支持和财政投入并没有完全使农业在国民经济中的脆弱地位以及农村的落后和农民的贫困状况得到根本的改变。1997年到1999年，农民收入增长缓慢，增幅下降：1997年增幅为6.4%；1998年4.7%；1999年3.3%；2000年以后增幅上升，2000年2.1%；2001年4.2%；2002年4.8%；2003年4.3%；仍明显低于“十五”期间年平均增长5%的目标。农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比为2000年1：2.78；2001年1：2.90；2002年1：3.11；2003年1：3.24。至今约有63%的人口在农村，约50%的劳动力从事农业生产，农业产值仅占GDP的15%，占进出口额的4.5%，净出口额为负数。“三农问题”以及“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的呼声不绝于耳。农民负担问题、农民失地问题，拖欠农民工工资等已成为社会反映最集中的问题。可见，解决“三农”问题，仅依靠政策和财政的支持是不够的，还有着更深层次的体制上的问题需要解决。那么目前我国农村发展中存在的主要瓶颈是什么？农村建设的关键问题究竟在哪里？
从1986年以后，农村的体制创新和改革却相对滞后，或者说几乎没有触及到农村中的产权关系特别是土地权益关系的进一步改革。从建国以来的历史看，我国农业生产力水平的提高（哪怕是恢复性的提高）都是和生产关系其中主要是和土地制度的调整和变革相联系。上世纪五十年代初完成的土地改革，使中国的农民真正开始拥有了土地，使得当时的农业劳动生产力有了一个明显的进步。但是当城市开始工业化进程的时候，和农业分散经营的生产组织形式发生矛盾，于是开始对农业进行改造。由于当时对农业的改造基本沿袭前苏联建立农业集体农庄的经验和做法，尽管在初级社阶段曾出现过短暂的土地分红，但是在进入高级社以及后来建立人民公社的过程中，对农民的土地权益基本上是否定的。
1978年以后，有关农村改革的立足点主要是通过国家农业政策和财政支持来保证国家的粮食安全和提高农民的收入，强调土地承包政策长期不变，以保证农民对土地的使用权。但是对农民的土地使用权的权益并没有进一步明确的政策、法律上的规定和说明，这使得农民没有使用权转让的权益保证。因此当城市经济改革进入产权关系的改革、明晰产权关系的阶段以后，农村的改革就显得滞后了。可以说现在城市与农村的二元经济结构，从体制上讲，是在于二元的土地制度，在于农业中最基本的生产要素—土地的产权关系改革的滞后。
目前虽然法律规定土地集体所有，《农村土地承包法》也明确保护了农民对土地的使用权。但农村迫切需要解决的仍是对农民土地权益的确认和保护。这里有必要明确以下几个问题：1、如何看待土地权益的归属问题？2、土地的权益如何体现？3、土地会不会升值，如果土地升值，那么产生的收益怎么分配？4、当土地产权关系及土地权益明确之后，那么农业的融资投资渠道应该是什么样的？首先，我们知道，虽然现行法律规定土地属集体所有，但是在现代经济中，土地和其他生产要素一样，所有权、占有权、使用权、经营权也可以是分离的，这些不同的权利有着各自的利益，即各种权益同时存在并属于不同的利益主体。很显然，如果我们能够承认当今中国农民不仅拥有土地的使用权，而且拥有相应的转让使用权的权益的时候，也就是保障了农民的最基本利益。因此，确认农民的土地权益，是土地制度改革的核心。第二，土地权益的实现体现为土地价格即地租的实现。这里涉及到一个基本的理论问题，即土地是不是商品，可不可以买卖。马克思主义的地租理论认为，土地本身不是商品，但土地是可以买卖，可以有价格的。“土地之所以具有价格，只是由于地租也是定期的货币收入，可以看作是土地价值增殖的结果”。4土地买卖的实质并不是土地本身的买卖，而是土地所有权的转让，是土地的所有权以及相应的权益的商品化。土地的价格其实是土地权益转让的价格即地租或租金的资本化。第三，土地的所谓升值即土地的价格提高，而土地价格的提高来自于土地收益即地租（租金）包括级差地租和绝对地租的增长，表现为由于随着经济发展产生的经济地理位置的变化和对土地的连续投资所产生的效益。因此当土地收益增长以后，确认权益分配的主体，也就是明确国家、集体、农民在土地关系上的各自利益和处置权，是土地制度改革和土地政策调整的关键。第四，我们知道，在现代社会的经济活动中，存在着实体经济与虚拟经济两个层面。在实体经济的活动中，产生了各种经济机构、经济组织。伴随着这些经济机构、经济组织的活动，会产生一系列的权益，如债权、股权、产权、物权。一旦这些权益以票据方式出现，并进行交易的经济活动，就叫做虚拟经济。由于金融部门以经营权益和权益交易为主要业务对象，所以，虚拟经济部门主要指金融业，虚拟经济的活动舞台主要在资本市场，尤其是证券市场。因此当确认土地权益分配的不同主体和农民转让使用权时应获得的权益之后，就能够在此基础上进一步讨论土地权益的证券化、资本化，通过资本市场的融资功能和金融资源的配置功能来解决关于农业的新的投资融资方式，从而改变单靠政府财政支持的投资方式和资金来源，也为工业反哺农业、城市反哺农村提供市场化的途径。
鉴于以上论述，可以就农村中的产权关系改革提出以下的思考和政策建议。
1、加强土地立法，明确土地制度中的各种权益关系
土地是人类进行一切经济活动中的最基本要素，同时土地资源又是不可再生的稀缺资源。现在突出的问题是当农业用地转化为其他用途用地时，低价征用土地成为推动上世纪90年代以后经济发展和加快城市化进程的一个重要因素。从1989年开始，地方政府开始征收土地出让金，并与中央政府四六分成。1994年以后，土地出让金基本留归地方政府，土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源，并且和土地抵押融资（包括主要在东部地区的“土地储备抵押贷款”和主要在西部地区的“土地收益权置押贷款”）一起，成为上世纪90年代以后的城市快速扩张过程中的重要融资来源。由于政府特别是地方政府垄断了土地一级市场以及地方政府本身的利益驱使，使得政府与农民争利的事件频频发生，而在“土地财政”的背后，正是对农民的土地权益的否认。因此在建设新农村过程中的土地制度的改革，首先应尽快进行土地制度的立法，要在“农村土地承包法”、“物权法”（草案）的法律基础上，通过一部“土地基本法”，来进一步明确国家、农村集体、农民在土地关系中的各自权益，明确土地的征用程序、农业用地的保证、土地交易、融投资机制、政府的职能等各个方面法律上的关系，以保证国家、农村集体和农民的根本利益。
这里需要指出的是，关于土地制度的立法是农村中产权关系改革的最重要一个方面。确认农民的土地权益并不是土地的私有化，而是对近三十年来保护农民土地使用权所做努力的进一步深化，是对农民因土地使用权而产生的土地收益、土地使用处置权和土地收益处置权等土地权益的承认和保护，是对土地权益商品化、市场化的确认和保护。实际上，在现代经济的实体经济领域内，任何生产要素包括资本、生产资料、知识产权、人力资本的所有权、使用权、经营权、处置权都是分离的，而拥有这些不同权益的利益主体，都会根据各自的权益而有相应的利益诉求，土地要素也不例外。用“土地基本法”这样的法律形式来明确土地的权益关系，尤其是明确和保护农民的土地权益，在建设新农村过程中具有十分重要的意义。
2、规范土地流转程序
当农民的土地权益被确认之后，那么这种权益就应该体现在土地的交易程序和交易结果之中。一方面，要严格限制来自各级政府和其他经济组织对农民的土地权益的侵犯。另一方面要在城市化和工业化的进程中保护农民已经拥有的土地权益。目前在城市化和工业化的过程中，建设用地是由政府垄断供应的，而政府垄断供地的前提是政府对土地的低价征用。一是表现为当农村集体用地转为城市建设用地时，农村集体土地和城市用地在价格上是同地不同价的，而土地性质的划转又完全由地方政府主导，因此地方政府垄断土地一级市场，就会给地方政府带来巨大的收益，而这种现象的背后却是农民的土地权益受到侵犯。因为当土地作为非城市用地时的价格一般大大低于城市建设用地和工业用地，农民得到的土地补偿金往往比较少，而农民的土地被征用以后，本身又没有被社会保障体系所覆盖，因此农民被征地以后往往意味着失地以后的失权、失益和失业。
所以，规范土地交易程序和交易结果，是土地制度改革中的又一重要内容。其中应该包含两个方面：一个方面是按照中央2004年一号文件的精神“要限定政府的征地权”，明确政府征地以后土地作为“公共物品”的公共目的；另一方面贯彻同量同质土地同价的原则。因为农用和非农用土地的同价，这时的土地价格可以被认为是对农民土地权益未来红利的一种贴现。因此土地拍卖所得收益，应该包括绝对地租和级差地租1即包括土地所有权、使用权、经营权在内的土地权益，也就是说农民的土地权益应包括在土地通过一级市场拍卖以后所得的收益之中，而并不仅仅是土地在进入土地市场之前的征地过程中。同时也要研究和考虑当产生级差地租2之后，对农民土地权益的补偿问题。一个比较好也比较可行的方法是被征地拍卖、并且在该土地上的投资项目产生收益之后，将其中的一部分，来充实社会保障金并专门用于补偿失地农民，逐步把农民也纳入社会保障体系之内，这样也有利于通过市场来更有效地配置土地资源。
3、鼓励土地入股、参股，促进土地集约经营
在建设新农村的过程中，一部分靠近城镇的农民可能在城市化的进程中，通过土地的交易使自己的土地权益得到保证。然而对于广大农民来讲，依靠农业生产依然是他们的发展致富之道。由于土地承包以后的分散经营对于农业的劳动生产力水平提高和农业技术进步，有着十分明显的障碍，因此随着二、三产业的发展，农业走土地的集约经营的道路是必然的。就农业生产的组织形式来讲，重新合作化也许是一个今后农业发展的重要话题。和上世纪50年代不同，当时的合作化过程是对农民土地权益的否定过程。重提合作化，是在新的历史条件承认和保证农民土地权益的条件下的合作化，也就是说农民以土地入股、参股的方式参加合作社组织，进行土地的集约化经营。目前在一些农村，已经开始出现了土地作股的改革实验。据香港《凤凰》周刊报道，上世纪70年代农村首先进行联产承包改革的安徽凤阳小岗村，竟在实行了将近30年的“大包干”之后，重走合作化道路。不过这次不同的是，是在承认村民土地权益的基础上，以土地入股，进行土地的集中使用和开发经营。虽然目前小岗村的新合作社试验还处进一步摸索之中，但我们不得不承认，在农村发展集农业生产、农产品加工、农产品销售、农业科技应用、融资等功能一体的农业合作组织来取代包产到户的分散经营，提高农业劳动生产力，是具有很强竞争力的。这种第二次改革折射出了它具有农村土地产权改革意义：农民承包的土地使用权具有财产权益，当农民对土地使用权有了完全的处置权后，可以凭借着土地使用权入股，进而建立一个个体联合的合作化组织。其实，在小岗村的新试验之前，其他一些地方也已经开始了土地集约经营的试验，如上海闵行区九星村的承包土地股权化、土地流转市场化的做法，使土地收益不断增长，成为上海地区的首富村。5又如浙江温州瑞安的农业新合作化试验更具有创新意义。该地全新的农业合作组织以具有信用、流通、技术等功能的农村合作协会的形式出现，以农民专业合作、供销合作、信用合作的“三位一体”合作模式，服务于三农。类似温州瑞安的实验，其实在海外一些发达市场经济国家如以色列、美国等国家也已存在，这种在市场经济条件下以承认农民的土地权益为基础进行集约化经营的农业“新合作社”，正是今后新农村建设中制度创新的重要内容。
4、加快土地权益证券化，为新农村建设开辟新的融投资渠道
建设新农村，需要资金的支持和投入，如前所述，我们现在主要的资金来源是国家的财政投入和农村信用的部分资金。当农民土地权益被确认和保护之后，这种权益又是能够用来交易的，那么当土地权益用票据形式出现并进行交易，就为通过资本市场为新农村建设募集资金提供了可行性。
具体的政策建议一是发行可上市的有关新农村建设的各项专门债券和基金，由国家机关和金融机构发行到期日有确定的本金赎回金额和存续期有确定的利息收入的农业债券，在期限上可以考虑中、长期债券。在此基础上成立新的债券基金或者在老的债券基金中，增加对农业债券投资品种或投资比例，并安排这些有农业债券投资组合的基金在证券市场上市。政策建议二是组建上市公司上市直接融资。直接上市融资有一个很重要的政策举措就是要组建新型的农村“合作社”。如前所述例子，浙江温州瑞安的农业新合作化试验，其农村合作协会是包括了农村合作银行、供销合作社、农产品经纪人协会、村经济合作社、手工合作联社、农机合作联社等在内一个经济合作组织。其中托管了农村合作银行股东的股份，在原股东享有收益权和监督权的基础上，农协会统一资金运做，服务三农事业，从而带动了当地农业的专业化协作和集约化经营。目前，瑞安的具有金融功能的综合性农村合作协会已经引起了国内外专家、学者、政府部门的重视，认为这种新型的农业合作协会出现，对于改变个体农民在分散土地上的分散经营，提高农业生产的专业化协作和市场化程度，都具有理论上的探索意义和实践意义。6在今后新合作化的过程中，可以培育成立一些产权关系清晰、农民土地权益充分保证、管理科学、农业生产集约化专业化程度较高的新型农业组织，再逐渐过渡到股份有限公司，最终在沪深两地的证交所上市，这就为新农村建设的融资投资渠道，改变城乡二元经济结构特别是在产权制度上的二元结构，为社会资本注入农业等开辟了一个新的途径。
建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，是和社会主义现代化建设同步的一个长期的目标，是坚持科学发展观、建设社会主义和谐社会的重要组成部分。建设新农村对于改变我国农村整体上的落后状况，对于启动巨大的农村市场，促进消费对经济增长的拉动，进一步完善社会主义市场经济，具有重大的战略意义。在建设新农村的过程中会涉及到一系列有关制度创新和技术创新的诸多命题，本文仅从农村土地制度出发，探讨农村、农业中的产权关系改革，以期使土地这个最基本的生产要素能够在新农村的建设中发挥重要的作用，成为农业经济发展，农民收入增加的一个重要保障。
案例2
【案例名称】建立现代企业制度及股份制改革
【案例来源】《社会主义市场经济概论》课程教辅材料
【案例内容】十四届三中全会为标志，我国改革进入一个新的阶段，那就是建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。建立以公有制为主体的现代企业制度是社会化大生产发展的需要，也是我国国有企业改革的方向。转化企业的经营机制，建立适应社会主义市场经济体制要求的现代企业制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场的竞争主体，从而为我国社会主义市场经济体制的完善和发展奠定坚实基础。
上海石化的前身是创建于1972年的上海石油化工总厂。1993年，上海石化作为我国首批股份制规范化试点企业之一，在香港、纽约、上海同时上市。上海石化股份制改造的基本模式是将原来的上海石化一分为二。原公司生产经营主体改造成“上海石油化工股份有限公司”(以下简称“金山股份公司”)；非直接生产部门组成“上海金山石化实业公司"(以下简称“金山实业公司”)。2000年更名为中国石化上海石油化工有限公司。上海石化的股份制改革是我国国有企业改革的一件具有划时代意义的重大事件，它标志着我国大型国有工业企业第一资直接进入国际资本市场，标志着一个与国际接轨的科学的企业产权组织形式和崭新的企业运行机制开始在中国起步，标志着中国国有企业建立现代企业制度迈出了坚实的步伐。目前上海石化的总股本为72亿股，其中中国石油化工股份有限公司持股40亿股（A股），占总股本的55.56%；社会法人股1.5亿股（A股），占总股本的2.08%；境内人民币普通股7.2亿股（A股），占总股本的10%；海外上市外资股23.3亿股（H股），占总股本的32.36%。通过按国际惯例进行的企业重组和规范化改制，上海石化彻底剥离了原先企业办社会的职能，集聚了社会资本，改善了资本结构，甩掉了沉重的债务负担，实现了投资主体多元化，形成了自我发展能力。一批基建、技改、脱“瓶颈”项目相继建成投产，为公司的可持续发展增添了后劲。上海石化的改制实践证明，在计划经济环境下成长起来的国有大型企业，经过规范化股份制改造，完全可以成为世界认同的国际上市公司。规范化股份制改造，是国有大中型企业深化改革、转换机制，摆脱困境、增强活力，求得持续、健康、快速发展的十分有效的途径。
【案例适用】本案例叙述了我国经济体制改革进入攻坚阶段后所进行的企业产权制度的改革。通过本案例的教学，使学生进一步了解和把握我国社会主义市场经济体制的逐步建立和完善的过程。
【理论延伸】把公有制企业建设成为符合市场经济发展要求微观主体，就是要按照《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的要求来建设公有制企业（主要是国有企业）。《公司法》是以社会主义市场经济发展要求为出发点，对所有公司企业提出的基本规范。公有制企业按照《公司法》的规范进行建设，就能够符合市场经济发展的要求。《公司法》的第二条明确指出：“本法所称的公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。”《公司法》规范的对象是公司，而不是所有制。无论是公有制经济还是私有制经济，或者是混合所有制经济，只要是公司企业，都是《公司法》规范的对象。公有制的公司企业，或者是公有资本控股的公司企业，必须按照《公司法》的规范来建设。
现代企业制度的核心问题是解决好企业的产权问题，对于国有企业来说，理顺企业产权关系，做到产权清晰的根本是建立企业法人财产权。《公司法》第三条规定：“公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，公司以其全部法人财产对公司的债务承担责任。”按照《公司法》的规范，国有企业中的财产权利关系是清晰的，国有企业的财产归国家所有，企业法人拥有投资者投入企业的全部法人财产。这样，国有公司企业的财产关系有了明确的法律规范，国家是国有公司企业中国有财产的终极所有者，企业法人拥有自己独立的法人财产，享有法人财产权。在这一制度下，国有企业法人就成为一个拥有自己独立财产的经济主体，完全能够与其他所有制企业一样参与市场活动。
股份制作为一种新的企业组织形式，是现代企业制度的典型形式。通过对国有企业产权关系的明确界定，使企业产权结构多元化，从而改变了原来国有企业产权和组织形式单一的局面。在企业内部建立起权责明确、相互制约的组织结构和管理体制。把企业财产的所有权、使用权相分离，使企业能够从真正意义上成为独立的商品生产者，真正成为自主经营、自负盈亏的经济单位和市场主体。股份制的改革对于建立现代企业制度、转换企业经营机制有着重要的意义和作用。
一是促进了产权关系改革。明确界定国家和企业内部产权关系的边界，明确了各种权益主体的边界，更加有利于国有资产的保值增值。
二是促进了国有资产所有权和使用权的分离。有利于企业的社会化管理水平的提高，有利于企业真正成为市场经济的主体，提高企业的经营效益。
三是通过市场竞争和资本市场具有的金融资产配置的功能，有利于企业实现生产要素的最佳配置和优化组合，提高劳动生产率。
股份制改革的推进，也为我国改革金融体制提供了一个契机，也为我国金融体制由原来单一的间接融资改为多种形式的直接融资提供了一个平台。
但是股份制改革也同样存在一些问题。这些问题主要表现在股份制的规范运做和资本市场制度设计、制度安排上。这些问题目前有的已经通过法律、行政、经济等手段开始着手进行治理（如股权分置改革），有的还需要经过一定的研究和准备才能着手进行治理（如股份公司股票上市、发行制度、上市公司退市制度等）。但是问题终究是要解决的，否则就无法发挥股份制改革在整个市场经济体制改革中的作用，甚至有些还有可能步如歧途。
第二节
案例1
【案例名称】从“三鹿奶粉事件”看地方政府职能缺失
【案例来源】百度
【案例内容】2008年发生的“三鹿事件”可以说是对地方政府履行职能的一次大检阅。在大检阅中有一大批的受害者。整个乳制品产业链条受到了重创。一个资产上亿元的企业从爆发危机到倒闭仅用短短三个月的时间。在地方政府中，包括石家庄市委书记在内一大批的官员落马。
2008年7月份，全国几个省市集中爆发婴儿患有肾结石。8月份三鹿集团自己查明因为牛奶中掺有三聚氰胺，当时企业内部召开了一个经营班子扩大会，会上做了一个重大的也是致命的决定：不对外公开，封锁消息。为了保密还给三聚氰胺起了个代号叫A物质。9月11日，三鹿由于媒体的报道，被迫承认700吨奶粉受污染。9月12日，集团全面停产。12月23日，三鹿集团进入破产程序。一个企业的安全生产责任事故却把地方政府推向风口浪尖，由于政府没有能够有效履行监管职能。老百姓就要质问政府：“你为什么没有做？”而在事件处理过程中，政府又做了什么？
5月份，三鹿集团已经接到报告说奶粉里面有问题，当这些原奶送到政府的质检机构去检查后，连续送了六家机构都没有检测出来三聚氰胺，都认为这个奶粉是合格的。8月2号，三鹿集团向石家庄市政府报告了原奶出现问题，但不打算不对外公布。接下来石家庄市政府没有对外公布信息，也没有及时上报情况。三鹿的新西兰股东向新西兰政府上报了情况，新西兰政府专门召开了部长会议研究情况，并把会议的结果直接报告了中国中央政府。9月12号，在三鹿集团承认奶粉有问题的第二天，石家庄政府急忙召开新闻发布会，说此案为少数不法分子所为。但随后的媒体调查证明这不是“少数不法分子所为”，而是波及整个乳制品产业、涉及23家乳品企业的大事件，政府的诚信降到了最低点。之后地方政府全面介入三鹿的事后处理，对三鹿集团的财务数据严格保密，由于三鹿从出事到破产的三个月内信息高度不透明，有关三鹿及涉及地方政府的民事纠纷层出不穷。如石家庄市政府在12月给三鹿提供担保，帮助它从银行获得了9.02亿元的贷款用于支付受害者赔偿金。几天后，三鹿集团宣布破产。这笔银行贷款肯定是无法偿还了，银行怎么办？还有在12月份的时候有400名经销商集体跑到三鹿集团的总部说三鹿破产了，我们的货款收不回来，我们要集体跳楼。几百人一起到石家庄讨债。但他们不去找三鹿讨债，而是去找市政府讨债。有问题找政府，有问题政府兜底。，石家庄政府赶紧出动特警把他们劝下来，再和他们谈判，答应给他们一部分货款。但这样的结果又引发三鹿职工的不满，因为这样清偿顺序是违反《破产法》的，先偿付了经销商，职工被拖欠工资又该如何处理？地方政府被定位成一个全能政府，但地方政府是没有能力去做全能政府的。其次，如果政府的行为不在法律的框架内进行，对自己的行为没有约束、没有规范，那么违法行政就会在解决一个问题的同时制造了更多的问题。
“三鹿事件”的发生有深层次的体制机制根源，不改革体制机制问题，类似的“三鹿事件”还会重演。“三鹿事件”首先反映出目前地方政府同市场的关系存在问题。地方政府原本应该是市场规则的制定者、维护者、监管者。但现实中，由于政府同企业的利益纠缠在一起，政府这个原本的裁判员没有办法做到公正执法，所以也不能够有效监管企业，维护消费者的权益。在现行的财政体制下，地方财政收入很大一块来自于当地企业的税收。万一当地支柱企业出了问题该怎么办呢？在“三鹿事件”中可以很清楚地看到当地企业对地方政府监管出现了倒逼现象，也就是企业让政府不敢下决心去处理问题。事实上，三鹿对石家庄市、对河北省太重要了，以至于也不敢让它曝光、出事。很多企业出现质量问题、安全问题，地方政府的第一个考虑不是监管而是如何保护。地方政府同当地企业的利益纽带不打破，地方政府很难起到真正的监管作用。
通过“三鹿事件”，反映出来的地方政府职能定位和履行的问题。政府同市场、法律之间的关系定位出现错位。地方政府为了自身财力的增长偏向于地方企业；地方政府自己成了不受法律约束的行为主体，成为凌驾于法律之上，可以以权代法的行为主体。
地方政府职能的错位还能不能持续下去？“三鹿事件”给出的答案是很难持续下去，因为事件中各方利益都受损。必须对地方政府的职能进行转变，因为如果不转变就不能适应新形势和新环境的要求。地方政府必须实现职能转型，从管制型政府走向服务型政府，从信息封闭型政府走向信息开放型政府。从操作性政府走向监管型政府，从人治型政府走向法制型政府。
【案例适用】改革是全面的改革。要使学生们理解在改革过程中，会不断遇到影响发展的，更深层次的机制性障碍。但是要解决这些机制性障碍，解决深层次的矛盾与问题，其出路只能是进一步深化改革和尤其是深化政府职能的改革。
【理论延伸】我国在上个世纪九十年代开始进入市场化改革以来，随着企业在转换经营机制走向市场的过程中，我国的政府机构和政府职能也开始进行改革。其中地方政府职能的改革尤其引人注意。人们发现伴随着我国经济规模的做大，地方政府在其中扮演越来越重要的角色。在新的条件下所暴露出来的新问题和新矛盾，相当一部分和地方政府的职能缺失有关联，就此提出一些思考和建议。
一、关于政府职能，从经济学意义上理解为两个层面：，一是宏观层面上，政府作为上层建筑，主要通过国家财政预算，作为社会物品、劳务的采购者，或是投资公共工程、基础设施建设，通过货币政策、财政政策、产业政策等工具对经济进行干预和调节；二是微观层面上，政府作为经济主体，通过对国有资产和国有企业的控制权，影响国有企业的微观经济活动。由于大多数国有资产、国有企业处于基础部门和具有提供公共产品、公共服务的背景，因此政府可以通过国有企业的活动影响到其他非国有企业的微观经济活动。在上述两个层面中，对经济进行干预和调节的职能，对全局政策的制定和实施都体现为中央政府的职能部门。那么地方政府职能的缺失主要表现在哪里呢？
1、地方政府行为的企业化
匈牙利经济学家亚诺什.科尔奈曾经在他的《短缺经济学》中，对计划经济的种种弊端作了深刻的剖析。他指出，作为一个企业的经济活动，总会受到三种制约即资源制约、需求制约和预算制约。在计划经济条件下，企业遇到的是一个资源制约的体系，生产是按各种资源中最紧张的资源来进行的，也就是按瓶颈进行生产。资源制约型生产的结果，势必造成持续的短缺或者经济的紧运行。由于计划经济的制度安排，企业的领导人一定表现为对计划负责而不是对市场负责，又由于企业的财务预算是软性的，那样企业在投资过程中，在少有财务顾虑的情况下，不断地做大规模，更多关注的是投入而不是产出，其扩张趋势就必然发展为“投资饥饿症”，企业的发展可以靠国家的投资或各种优惠来实现，而困难可以向国家转嫁。在这种情况下，作为人格化的体现，企业领导人就总有一种表现自己的“称职”动机。
在我国计划经济向市场经济转轨的改革过程中，随着企业产权制度、企业经营机制的改革和现代企业制度逐步建立，已经基本把企业推向了市场。但地方政府机构改革却与之不相适应，地方政府职能的缺失之一表现为地方政府行为企业化，甚至把计划经济时代企业所表现的种种弊端通过地方政府的行为表现出来。按照市场经济的要求 政府应该尽可能多地退出市场活动。但目前许多地方政府则以政府为主体，通过政府直接控制要素资源，进行变现性的经营活动。这样地方政府的角色就成了市场中的经营者和参与者，使地方政府同时兼任了游戏规则中“裁判员”和“运动员”的双重种身份。政府作为市场参与者的利益目标就必然会使地方政府的行为企业化，如地方政府的直接招商引资、经济区开发、参与土地和房地产开发、直接的固定资产项目投资等等。由于地方政府掌握了相当数量的要素资源的配置权和行政资源，且又缺乏权力约束条件，地方政府做大本地区经济规模的强烈愿望几乎是无法克服的。其在市场中的行为也往往表现为是在财务预算软性的情况下，总是按照各种资源中最紧张的资源来进行经济活动，地方政府有权力动用资源，有权力投资，但却不对亏损负责任。企业的“投资饥饿症”和在企业领导人身上所表现出来的“称职”动机转变为“GDP情结” 和“政绩”动机而得到进一步强化。这就可以解释在每一次经济周期的过程中，经济的膨胀总是以各地固定资产投资过度来表现，如过多的经济开发区、固定资产投资的重复建设、形象工程建设、地方保护主义、强行动拆迁、各地先后提出的近百个“国际性都市”规划、房地产过热和部分城市房产价格、土地价格严重虚高、环境资源破坏和污染等等。地方政府行为企业化的直接后果是经济的过热和膨胀，从而中央对此进行宏观调控，也因此出现地方和中央宏观调控政策的搏弈，究其原因就在于地方政府行为企业化而造成的政府职能的缺失。
2、地方政府的寻租和设租行为
在经济学意义上，租金的定义表述为“租金是由于不同体制、权利和组织设置而获得的额外收益。”或“是由于某种天然的或认为的社会的原因，使物品的供给量的扩大受到限制，从而使市场价格稳定地高于成本而形成的一种长期的超额利润或要素的超额收入。”寻租活动也就是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争的办法来维护或攫取既得利益。在计划经济时代，已经存在一定程度上的寻租行为。如一种商品无论供求状况如何，按照计划统购统销，消费者之间不能够对短缺商品进行公开的价格竞争，只能进行私下的"走后门"活动来谋求利益，而那些握有商品批售权的人（收租者）也只能通过"开后门"，而不是以公开变动价格的方式出售商品。握有商品批售权的的人便能通过走后门这种特殊的方式来获得非生产性利益，这实际上也是一种寻租。在价格双轨制时期，由于政府存在着以价格双轨制为特殊制度条件的对经济资源的分配权力，于是也存在各种寻租活动。在双轨制条件下，生产资料和生活资料的计划价格远低于市场价格，当官员们不是将其按计划价格收购的商品按计划分配，而是以市场价格出售时，就为官员提供了一种谋取更多收入的办法，甚至通过扩大计划价格的收购比例来扩大租金的来源，从而把原来生产者的经济利润进一步转变为官员的非生产性租金收入。所以在现实的活动中，只要跑到一个计划，拿到一张条子、或是批文、配额，就意味着当事人即便是不从事任何实际生产活动就已经获利。虽然现在双轨制已成为历史，但地方政府的资源配置权力仍然过大，地方政府的寻租和设租行为存在且有愈来愈严重的趋势。现在地方政府作为一个市场的参与主体进入市场，其本身又掌握着巨大的要素资源的配置权（如土地批租和公共产品的分配）和行政资源，更由于对部分要素资源如土地、公共产品和行政资源的垄断，地方政府对经济利益的追求可以通过政府的寻租和设租来获取。在民主监督机制尚不完善、缺乏足够的制衡机制、决策透明度低以及政策漏洞多的情况下，地方政府权力不断渗透进市场，地方政府在经济活动中的范围太广，"公权"太多，加之地方政府行为本身企业化，势必影响到市场的公平竞争。换言之，地方政府在经济领域，每增加一个政府机构，每增加一个官员，每添一项审批权、管理权，都增加了一次寻租与设租的机会。当权力不能受到有力地约束之时，这种机会与可能性就会转变为现实的寻租与设租活动。所以地方政府在一方面具有不断做大本地区规模的强烈愿望，另一方面会因不愿意轻易放弃寻租和设租的优势与权力，顽强抵抗分权取向的市场经济改革和制约权力的政府机构改革，因此也会出现和中央的宏观调控的政策搏弈。
地方政府寻租和设租行为所带来的负面影响是显而易见的。虽然寻租和设租行为本身也许是理性的，因为它给地方政府带来财政收入的增加和GDP的增长，但是从科学发展的全局来看，寻租和设租行为是非理性的。不仅在政治上成为吏治腐败的温床，而且在经济上也是导致资源配置浪费、收入分配结构二元化和竞争机制失灵的一个重要原因。
3、地方公共政策的失衡
对经济行为的评价标准是“好”或是“不好”，一般有两个标准，即效率和公平。在市场经济的条件下，任何一个经济主体，包括个人、家庭、单个企业都想通过参与经济活动，使自己获得的收益最大化。一般来讲，只要资源能得到有效配置，人尽其才（劳动者的能力充分发挥），物尽其用（自然资源合理开发、生产资料充分利用，两者都不浪费）被认为是有效率的。这里人和物都是指生产要素的供应者，市场根据要素供应者供给的多少以及由此产生的效率付给报酬，效率高，付给的报酬就高，效率低，付给的报酬就低。从公平的角度讲，主要是收入的均等进一步表现为财产的均等。作为政府来讲，其公共政策目标就是要保持公平和效率之间的协调，既要保持社会的经济效率又要尽可能地避免社会成员收入差距过大而造成的不公平。现在的问题是，当地方政府本身作为市场的参与者，其谋求经济利益的目标放在第一位的时候，其地方公共政策就会失衡，就会忽视公平政策。这类政府职能的缺失突出表现在税收方面。我国个人所得税自1994年实施以来，已经成为我国收入增长最快的税种之一。但偷税漏税现象相当普遍，有资料表明，个人所得税主动申报纳税率还不足10%，其中工薪纳税要占到40%到70%。高收入阶层缴税所占比例甚微。由于目前我国个人所得税70%以上的税款来自于代扣代缴。但因为收入不透明，个人收入隐性化，致使税收机关很难掌握个人工资以外的其他收入。在高收入者个人所得税的征收中，一些纳税人和扣缴义务人依靠签订假合同、假协议，使得纳税人隐瞒收入，少报收入少纳税，按虚假的支付数额扣缴个人所得税的现象十分严重。有的地方政府自定个人所得税政策，对高收入单位采取包税的办法；有的地区超越全国统一规定，擅自提高工资薪金所得费用扣除标准，提高个税“起征点”；有的地方政府或部门甚至规定对个税实行先征后退。这样就造成了一种极不公平的社会现象：富人赚钱、穷人纳税！其二公共政策的失衡表现在城乡经济的二元结构，即城乡之间存在的生产方式、生活方式、消费结构和收入差异和由此产生的三农问题上。而城镇居民收入差距的扩大就表现为大多数人的收入水平与少数人的收入水平的差距上，表现为现阶段我国城镇居民整体购买力水平低于少数高收入者，并且差距急剧扩大的问题上。与此同时，高收入者凭借这资金的优势，更可以在取得资源时有更大的便利条件，这些问题显然涉及社会公平的性质。由上述问题引申，还可以涉及到诸如教学、就业、市场准入门槛等领域的公平政策。而地方政府职能缺失所带来的公共政策失衡，其代价就是牺牲了社会经济的持续、稳定、和谐地发展。
二、政策思考和建议
由上所述，形成地方政府职能的缺失并不是市场化的改革或者说是市场经济所带来，而恰恰是计划经济体制改革的不彻底，地方政府依然留有计划经济体制的痕迹所致。因此，我们不仅要把注意力放在政府机构的改革上，更要把注意力放在如何使政府不过多地介入市场甚至是直接作为主体进入市场，要求政府尽可能地退出市场。如何改变地方政府职能缺失的状况，使地方政府的职能发生根本的转变，地方政府的制度安排如何能保证地方政府和中央宏观调控之间保持政策上的单一性，是进一步深化改革的重要方面。就目前而言，可以从以下几个方面进一步采取举措；
1、 地方政府要成为游戏规则的监督者
目前我国经济生活中缺乏诚信，对于社会经济的健康发展是十分有害的。诚信不仅是一个社会道德的问题，同时也是一个社会经济的制度问题，在退出市场的同时，监督和要求市场的所有参与者遵循市场的游戏规则，建立社会诚信的长效机制，是地方政府的重要责任，也是地方政府职能改革的重要方面。在诚信的制度安排上，首先是建立政府的诚信。政府诚信度高低，直接决定着一个城市、一个地区的诚信状况。政府是诚信的，有着良好的服务环境、信用环境，就能促进社会经济发展。而政府诚信的关键是政府是否真正依法行政。现在一些地区社会经济发展中投资环境欠佳，绝大多数是政府不依法行政造成的。而依法行政的关键又在于政务公开、决策民主透明、行政审批高效、行政监察有力、服务到位等方面。因此，地方政府机构的改革也应在此原则基础上，积极推进建立起廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。其次，地方政府应致力于建设一个诚信信息体系。在现代信息技术支持的条件下，建立一个比较完整的个人、家庭、经济单位等诚信资料信息库。连接金融、财政、工商管理、税务、社会保障、消费维权等部门，根据诚信信息资料，评估诚信等级并实现诚信信息的共享。第三，建立诚信的监督和诫惩制度。通过地方行政法规，对违背诚信的行为作出诫惩（触犯法律的依法惩处），并通过地方政府的相关部门，对市场主体在经济活动中的诚信状况进行有效的监督。只有当社会成员感受到任何不守诚信的行为都必然导致相应的诫惩时，诚信才会成为一种风尚和社会环境。
2、 地方政府要有以民为本、社会和谐的公共政策
社会和谐并不是指没有竞争，一个社会，没有竞争就没有活力.而和谐就是在竞争中寻找均衡。社会和谐最重要的因素是公平公正。在一个社会中，存在不同的利益主体，他们的地位是不同的，或处于强势或处于弱势。而政府作为一种 “社会力量”，应该使弱势群体能够得到公共力量的支持而能够与强势群体达到平衡。这就尤其要考验地方政府在构筑社会和谐过程中的公共政策。如在解决城乡经济二元结构的过程中，作为地方政府必须把缩小城乡差别作为政策目标。政府不仅要在减免有关税金、制止不正当收费、减轻农民负担增加贫困农民的生活补助等方面来保障农民权益。更要在加强农村基础教育，保障农民的受教育权；推行对农民的劳动技能培训，保障农民的就业权；实施最低收入标准、保障农民的收入分配权等方面制定相关的政策。在解决城镇居民收入差距方面，要在税制改革方面制定体现公平的征税标准、税率水平和新税种，如改变目前的个人所得税、出口退税等方面的一些政策，以彻底改变富人少纳税、穷人多纳税的不公平现象。其次，制定和实施公共福利政策是地方政府的责任，地方政府的公共政策在建立社会保障方面，除了建立一个完善的社会保障制度之外，还应该有涵盖更广泛的公共福利政策。我国现行社会保障制度覆盖范围不全面，社会政策不平衡。三项基本制度即社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度没有完全覆盖体制外成员。因此政府的公共福利政策应从城镇社会保障向覆盖体制外成员（如进城农民工）等方向发展，以体现公共政策的平衡。地方政府在逐步退出市场的同时，要在社会福利制度的建设和完善上发挥主导作用，地方财政应逐步减少盈利性的投资，而主要用于社会公共需求和社会福利等。要把社会福利制度建设和社会福利设施建设纳入社会经济发展的总体规划和城乡建设的具体规划。在土地、税收等方面采取一定的优惠政策。地方政府的公共福利政策目前可以在以下三方面有所作为：一是社会保障方面，完善包括养老保险、失业保险、医疗保险、促进就业等。二是社会救助方面，包括完善城市居民的最低生活保障、扶贫救灾、意外紧急救援等。三是社会福利服务方面，逐步完善服务对象、服务内容、服务机构等。
3、建立地方政府的“窗口指导”制度
地方政府退出市场，并不是说从此与市场无关。相反，地方政府被赋于更重要的职责，就是要对市场的参与主体提供更好的服务，为他们提供“窗口指导”。所谓“窗口指导”一般是指央行对商业银行采取的除三大调节手段以外的一种调节手段，是以行政指导的方式，通过指导性或指令性政策实施调节。这里借用央行的“窗口指导”的概念，意指地方政府根据中央的宏观政策，对本地区的社会经济发展作出指导性的意见，以引导、协调本地区市场参与主体的经济活动，由此达到经济政策的单一性。在“窗口指导”中，除了金融、财政、产业政策之外，还应建立一个经济周期的预警制度。随着市场经济制度的完善，我国经济发展过程中的周期性也愈加明显。一个地区的经济总量的增长和产业结构调整受周期性的影响十分明显。因此地方政府不能简单地以本地区的GDP增长为目标，必须研究中央的宏观政策和地区的经济发展态势，及时为各经济主体做出预警。比如在产业政策、就业政策、进出口贸易、吸收资金、教育投入、农业政策等方面进行政策的前端研究，并产生指导性的意见，以避免周期性的影响，从而在宏观调控发生时，避免资源配置的不必要浪费。结合地方政府的机构改革，从制度的安排上保证“窗口指导”制度的建立，建立一个比较完整的信息、研究、咨询、听证和决策的机构和体系。
4、 改变政府官员的激励机制
现在经常提到所谓 “市场失灵”和 “政府失灵”，认为当“市场失灵”时，应该由政府来进行干预。而“政府失灵”则是政府干预政策失当，不能正确运用政府行政手段，不能弥补甚至超过“市场失灵”。 “政府失灵” 实际上是地方政府介入市场，在政府“领域”失灵而在市场“领域”却表现“很灵”。现在许多地方政府官员喜欢用“发展战略”来阐述自己的工作思路，那么在现行干部考核制度和即GDP增长仍是考核干部的主要标准，以及现行财税体制仍以增值税作为主要税种的财税制度压力下，只有用加大投入做大规模的途径才能显示地方政府的政绩。尽管以GDP为核心的干部考核体系显现的缺陷已经引起了各方面的充分注意，但在以GDP为核心的干部考核体系的背后，却反映出对政府官员的激励机制的缺失。换言之，一方面地方政府介入市场，和其他市场参与者一样在经济活动中注意经济利益。另一方面，当干部的提拔和晋升标准与地方经济发展联系在一起时，作为地方政府官员本身来讲，又会以此来关注政治地位的晋升和更多的政治利益。虽然以GDP为核心的干部考核体系在调动地方政府官员发展本地区经济的过程中，曾经起过积极的历史作用，但随着市场经济制度本身的发展，却显示出越来越明显的消极作用。因此，反思政府官员的激励机制和干部考核体系，改革现行以增值为主的财税制度，强调科学发展观，强调绿色GDP概念，将地方政府的主要精力放在一方的山清水绿、地方治安和群众的幸福感，放在地方政府应该做到的保护公平竞争、提供公共服务的能力和满意度上面来，以此作为政府官员的激励和干部考核的新标准。
随着我国市场化的改革在微观经济领域内的大多数部门和行业已经完成，由此对政府特别是地方政府转变职能，提供市场监管和公共服务的要求更加迫切，地方政府的改革成为整个改革进程中重要的一环。分析解决地方政府职能的缺失问题，改变地方政府官员的激励机制和考核标准，准确定位政府的角色，加快地方政府职能的改革，使政府从市场活动中退出，是保持宏观调控成果和政策单一性，保持科学发展的重要前提。
案例2
【案例名称】敦煌的环境问题
【案例来源】百度
【案例内容】敦煌市位于河西走廊最西端 ,自然生态环境特点独特。生态环境方面存在的主要问题是水资源匮乏、植被覆盖率低、湿地退化日益加剧、土地荒漠化持续扩展。生态环境持续恶化由自然和人为两方面的因素造成 ,自然因素是生态环境恶化发生发展的潜在条件 ,人为因素则是导致生态环境退化的重要外在原因。不合理的人为活动可以归结为“五滥” -----滥垦 (无计划、——无节制的开垦土地 )、滥牧 (超载过牧 )、滥伐 (林木 )、滥采 (中草药、草皮等 )、滥用水资源 (超采地下水等 )。
敦煌市总面积3.12万km2,其中绿洲面积1400 km2,仅占总面积的4.48%。全市辖6镇3乡,总人口18.80万人,其中农业人口9.30人。地处大漠腹地,年平均气温9.30 ℃,年平均降水量39.90mm,蒸发量 2 486mm,属典型的干旱性气候。因气候干燥、极度风蚀,山地岩石及山麓砾石裸露,荒漠连片,形成典型的戈壁荒漠景观。
敦煌区域内地表水主要有发源于祁连山冰川的党河、发源于祁连山西段托来南山和疏勒南山之间的疏勒河。由于党河上游阿克塞哈萨克族自治县实施“引党济红”工程分水500万m3、月牙泉治理回灌年用水600万m3,加之人口和耕地面积的急剧增加 ,造成党河断流。瓜州县双塔水库、玉门市昌马水库的建成使用 ,拦截了河水,又造成疏勒河断流。于是,敦煌市只得每年开采地下水4100万m3用于农业、工业和生活用水,造成地下水位年平均下降0.43m。著名旅游景点月牙泉水域面积由上世纪60年代13000多平方米锐减到现在的5 300多平方米,水深由过去的10多米下降到现在的平均水深仅1.10m。持续的水位下降使敦煌境内面临严重的生态危机。
湿地以每年0.13万hm2的速度递减，到2005年,境内湿地面积减少了近1/3,仅存18万hm2。绿洲区内的0.07万余公顷咸水湖和66.67余公顷淡水湖中,80%已消失。,
新中国成立之初,敦煌东、西、北湖及南山一带有天然林14.60万 hm2,其中胡杨林2.93万hm2,是敦煌绿洲的“绿色屏障”。2005年,敦煌境内的天然林消失了近1/2,仅存 8.67万hm2;据甘肃省草原队调查,1965年时敦煌有38.4万hm2草场,总载畜量12万羊单位,现在只有 9万 hm2,减少了77%,载畜量 5万羊单位，减少了 57%。
自1994年以来,绿洲区外围沙化面积增加了1.33万hm2,平均每年增加 0.13万hm2。而现在沙尘暴以及浮尘天气也在增加。沙尘暴的强度越来越大。以前主要集中在 3～5月份,现在几乎每月都会出现。举世闻名的莫高窟也受到了风沙的侵蚀以及粉尘的危害。来自鸣沙山方向的风沙对崖面露天壁画的撞击、磨蚀,已经导致了壁画褪色、变色,还使不少窟区、窟顶遗址残败不堪,相当数量的窟顶被剥蚀 ,甚至会引起崖体的坍塌。浮尘天气的增多对莫高窟的威胁也在加剧。观测表明 ,莫高窟窟区年降尘量已65.4t•km2,且 83%以上为棱角状、次棱角状高硬度的颗粒,它们既能随湍急的气流运动对壁画、塑像进行磨蚀,又能侵入壁画和塑像颜料的空隙间,携带的细菌和化学物质还会对壁画的颜料产生多种生物和化学作用。它们还不断地在壁画开裂处乘虚而入,使其龟裂。而粉尘沉积到一定程度时,会产生一种向外挤压的力,导致壁画颜料层、白粉层脱落 ,严重时可使整个壁画大面积脱落。同时,大量粉尘沉降在壁画表面,不仅严重影响了艺术效果,而且很难在不损坏壁画的前提下将其清除 ,给壁画修复除尘带来许多困难。
敦煌生态环境持续恶化的原因与趋势。
一是自然因素。敦煌地处内陆腹地,降水量稀少,据气象部门资料显示,敦煌年降水量为39.90mm,蒸发量为2486mm,蒸发量是降水量的62倍;
二是人为因素 ，1970年,双塔水库和昌马水库的修建,导致以下400km的河段 (其中 300km河段在敦煌 )断流 ;几乎同时,疏勒河的支流党河,也在上游被阿克塞县截留500万m3水。在敦煌境内 ,水利部门也筑起了大坝。党河断流,疏勒河断流 ,造成流向敦煌的地下水量减少,外围的湿地萎缩、植被退化、动植物种群消失。敦煌库区水主要用于农业灌溉 ,实施的渠灌防渗,大大减少了地下水的补给,加之敦煌人口由解放初的不到4万人增加到现在的18.80万人,灌溉面积由0.89万hm2增加到2.53万hm2,每年旅游的人数超过百万人次,据统计,敦煌全市各类用水年需3.62亿m3,党河实际来水量为2.60亿立方米（还要除去阿克塞分流的500万m3水),大大超过了水资源的利用率。其次是过度放牧，造成植被退化,沙化加剧。再其次是过量开采地下水。敦煌市目前年采地下水6000万m(3允许开采的地下水量为 5500万 m2),其中2/3用于灌溉。只有消耗而没有补充,敦煌的地下水位以平均每年 0.20m的速度下降,到2001年,地下水位累计下降了近11m。
敦煌的生态环境问题,关系着敦煌的生死存亡,关系着莫高窟、月牙泉等人文自然景观的存续,更关系着敦煌及其周边县市、河西走廊乃至整个西北地区的生态安全。敦煌生态环境日趋恶化的现状,已给我们敲响了警钟。保护敦煌的生态环境已迫在眉睫、刻不容缓。
目前，敦煌市委、市政府已经制定实施各项政策措施,通过落实“节水、引水、放水、渗水、养水”措施,健全全民参与、协调配合、依法治理、责任考核4项机制,努力解决生态保护工作中的问题,在开源节流、建设节水型社会方面取得了实效。国家环保总局有关负责人也针对敦煌生态持续恶化问题派专人考察、调研,调研显示,敦煌生态保护形势十分严峻,迫切需要建立国家级生态功能保护区,通过跨流域、跨区域大范围统筹规划,切实保护敦煌脆弱的自然生态。
【案例适用】本案例有助于学生了解改革过程中遇到的环境和资源条件的恶化，仅是我们在发展过程中面临的一个突出问题和矛盾。除了环境和资源条件的恶化，我们还面临着其他新的问题、矛盾和困难。要解决这些新问题、新矛盾和新困难，只有坚定不移地推进改革和实现发展方式的转变。
【理论延伸】从中国的特殊国情看，发展则是一个实现社会主义现代化的过程。发展观问题之所以重要，就是因为有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，坚持科学发展，坚持可持续发展，并不断用发展的方法去解决在发展过程中遇到的新矛盾和新问题。
目前，中国的发展成就前所未有，同时中国的发展难题也是前所未有。首先我国粗放型经济增长方式由能够支撑我国快速发展的阶段开始进入到了已无力支撑我国进一步发展的阶段。靠粗放型增长方式我国可以实现“三步走”的第一步、第二步战略目标，但不可能实现第三步战略目标。如我国2006年国内生产总值仅占世界总量的5.5%，而我们消耗的能源占世界的15%，这说明粗放式的经济增长方式在我国已经没有后续空间，转变经济发展方式已势在必行。其次，随着经济实力的显著增强，我国经济发展由缺乏财力难以兼顾解决长期积压的问题的阶段进入到了一个有较为充裕的财力开始能够解决长期积压问题的阶段。这就为我国未来的发展奠定了新的起点。第三，如前所述，我国贫富之间、城乡之间、区域之间、经济社会发展之间的不协调状况由可以为社会所承受的阶段进入到了社会越来越难以承受的阶段。发展不协调已到了非下大力气解决不可的时候。第四，社会事业发展、政治体制改革、资源状况和生态环境问题，已成为了严重制约我国发展的瓶颈和薄弱环节。如不投入大的力量去解决，我们已经难以进一步解决好人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产这个主要矛盾。因此，我们必须以科学发展观统领我们的各项工作，推进各项事业的改革和发展。
以往改革所取得的成就，并不意味着中国社会主义制度建设和改革的任务已经完成了。在整个社会主义初级阶段，中国发展还有太多需要破解的主题，如何防止市场经济负面效应的放大。市场经济人追求利益最大化和奉行的交换法则，很容易渗透到社会政治、伦理生活并与权力过于集中、家长制等政治体制的弊端相结合，从而放大社会经济人效应。由于我国市场经济参与主体的性质差异较大，大企业实行国有以及现有的土地制度，政府通过经济社会发展规划和经济政策工具在市场培育和资源优化配置中往往起主导作用等，都使得社会主义国家的市场经济基础和运作规律包括价值追求与资本主义市场经济国家有较大的差异。这
种差异性是否能够颠覆市场经济所形成的一般价值理念和关系，对这些问题无论理论和实践目前都没有给出清晰的答案。
市场经济制度的不单纯是一种资源配置的手段和供求关系相互作用的机制，还包括一整套要求与之相适应的上层建筑。尤其是现阶段，我们对与市场经济相适应的政治结构和政治形态认识得还很不够。我国仅仅搞了几十年的市场经济，社会伦理道德滑坡，钱权崇拜泛滥盛行，就很突出的显现了这个问题的严重性。政府的机构和职能定位以及法制化还不完全适应市场化要求、政府在认识新型社会组织和结构以及社会化建设等方面推进缓慢。工业化和城市化快速发展的需求和民生需要，基层群众自治制度在拓展群众决策参与和发挥社会组织作用方面还没有实现法制化，反映和保障各种利益主体的组织化、制度化的对话、协商和有效解决问题的制度和机制还没有全面建立等等，因此改革任重而道远。
综上所述，目前我们仍处于实践探索和制度创新阶段，对我国市场经济的未来走向和可能发生的必然结局也尚处于不断积累经验和深化认识时期。中国特色社会主义体系，不仅不是已经大功告成了，而且尚有很多问题需要解决，尚有很长的路需要走。这就要求我们唯有坚持改革开放，才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。
第三节
案例1
【案例名称】浙江省中小企业外贸发展面临困难和问题
【案例来源】新华网浙江频道2008年8月15日新华网
【案例内容】在出口退税率下调、人民币持续升值、贸易壁垒增加等多种因素的影响下，浙江中小企业传统外贸模式受到了考验。一是面临印度、越南等国家的竞争压力。虽然印度、越南、柬埔寨等国家的产业配套远不及我国，但劳动力成本比我们还低。今年“广交会”反馈，随着生产成本的上升，浙江企业外贸订单向东南亚国家流失倾向明显，尤其是纺织服装、工艺品、玩具等行业。二是人民币升值的压力。今年1－4月人民币已升值了4.3%，这已成为当前最难预测、影响中小企业出口最大的因素。浙江纺织服装领域的中小企业，加工利润在5%-10%之间，人民币升值严重影响了企业出口，利润空间进一步压缩，价格竞争优势继续削弱。一些企业超过两个月的订单都不敢接。许多中小企业反映，人民币升值一旦突破6.5，将是一个坎，很大一部分出口生产企业会被压垮。三是贸易政策的调整。去年我国大幅度调整出口退税政策，强化了出口关税杠杆及出口许可证管理，并对加工贸易政策进行了调整。其中出口退税政策对浙江中小企业出口影响最大，涉及到75%的出口企业，对服装、家具、鞋类和塑料制品等传统出口商品形成较大冲击，箱包、紧固件、寝具、灯具和工具等商品也受一定影响。
【案例适用】改革和开放是我国三十多年来社会经济发展的两个轮子，对内改革，对外开放，两者密不可分。本案例有助于学生了解，我国在经过了三十多年的开放以后，我国外向型经济发展取得了极大的成就，对外贸易总量、外汇储备等各项经济指标已经居于世界前列。但是由于受到国际经济贸易环境的变化，尤其是受到国际金融危机的影响，我国的对外贸易面临较为严峻的局面，如何进一步提高我国对外开放的水平，促进社会经济的发展，是我们必须认真思考和研究的。
【理论延伸】目前我们所面临的一个主要问题，是人民币升值的压力。按照主流经济学的观点，拉动经济增长的“三驾马车”是指投资、消费和出口。由于我国的投资经常会出现“过热”，消费又受收入等多种因素制约，所以整体经济增长很大程度上不得不长期依赖出口导向型发展战略。中国出口导向型发展战略所取得的巨大成就是举世公认的。但是随着出口导向型发展战略的实施，我们也遇到了人民币升值压力的新问题。
理论延伸：
由于改革开放初期（上世纪七十年代末），我国面临的实际经济状况是缺乏资金、缺乏技术、缺乏管理和人才。在需要大量的引进资金、技术和管理的同时，为实现外汇平衡而需要大力推动出口，因而实行了两头在外的外向型经济战略，即外向型经济。外向型经济的一个重要的经济考核指标就是引进外资多少和出口创汇的数额。通过三十多年外向型经济战略的实施，我国经济的外贸依存度以及对国民经济的贡献率已超过了50%，外汇储备超过3万多亿美元。在加入世界贸易组织之后，在推动贸易自由化的进程中，我国越来越多的产品走向世界，对外贸易也成为推动国内经济增长的一个主要的发动机。
那么实施出口导向型发展战略的成效如何？数据显示，1978年至2007年，中国对外贸易总额从206.4亿美元增长到2.17万亿美元，由世界第22位跃居世界第3位。与此同时，中国的人均GDP每10年不到就翻一番，到2007年，已达到2500美元；中国的经济总量在世界上的排名从1978年的第13位上升到2011年的第2位，外汇储备超过3万亿美元，居世界第1位。这样的增长速度，且规模之大、持续时间之长，在世界经济史上堪称奇迹。入世之后，中国经济保持了年均10％以上的增长。2005年，世界银行发布的《中国与WTO：入世、政策变革和减贫战略》报告称，中国每年从入世中获得的收益是406亿美元。这似乎已经证明，中国的确分享了WTO的经济红利，成了全球化的受益者。换句话说，就以美元计算的收益而言，中国出口导向型发展战略所取得的巨大成就是举世公认的。可是从另一角度观察，问题就来，.以产品换外汇到底意味着什么?中国目前的这种发展模式主要是在全球出口更多的国内产品，换言之就是中国年年向外部世界输出资源，从而积攒更多的外汇。然而中国是个发展中国家，本来需要将宝贵的资源用在本国的发展，现在却是采取了一个资源对外净输出的发展模式。这就是当前中国经济发展战略中最突出的一个悖论。这种以资源换外汇的发展模式，其代价已经越来越明显。在经济惊人增长的同时，生态环境的破坏及污染、资源枯竭对可持续发展的影响是致命的。也就是说中国的对外贸易的成本是巨大的。
另外一个巨大的压力就是人民币升值的长期预期以及由此带来的通货膨胀预期。用自由贸易的理论解释，在完全市场化的条件下，当一个国家与另外一个国家的对外贸易长期处于顺差状况，那么处于外贸逆差的国家就意味着要用本国货币兑换更多的外贸顺差国家的货币以购买该国的商品，从而引起对外贸顺差国家货币的需求量增加，随即会引起该国货币价格上升即汇率升值。当该国货币升值后，该国商品在外贸逆差国家以其货币标价出售时，会表现为商品价格的上涨，需求量减少，进口减少，然后达到贸易平衡。可是我们现在面临的一个现实问题是，在当今的国际贸易中，已经不存在金本位这个条件了。各国货币之间的汇率更多的应该是以货币购买力平价（PPP）这一指标来估算的。然而，由于新兴国家或者经济发展迅速的发展中国家（如金砖四国）货币汇率事实上往往被低估，因此在许多情况下，通过上述汇率变化来实现贸易平衡往往很难实现。尤其是我国由计划经济转型到市场经济（所谓的“新兴加转型”），汇率体制的改革有个循序渐进的过程，因此人民币汇率被低估以及升值将是一个较长的过程。但是只要人民币汇率被低估，就有长期获利空间，只要我们坚持开放的政策，国际上金融资本就不会放过这个机会，因此各种国际金融资本进入中国市场谋取长期利益的趋势就不会轻易改变。同时由于目前我国制造能力的强大和过剩，外贸顺差的状况短期内也不会改变，这样就会进一步加剧我国外汇储备增长的势头。外汇储备的增加即意味着国内货币的流动性也随之增加，因此在经济生活中会长期受到人民币升值预期和长期通货膨胀的压力。
案例2
【案例名称】新贸易保护主义对对我国经济的影响
【案例来源】2010年8月10日中国质量新闻网
【案例内容】商务部发布的《全球贸易摩擦研究报告》指出：中国连续3年成为全球遭受反补贴调查最多的国家，连续14年位居全球贸易调查的首位,连续15年成为全球贸易摩擦最大受害者，其中2009年中国遭受到各种贸易保护主义的案件116 个，涉及金额达127亿美元。主要表现在以下方面：
1、中国产品成为国外贸易救济调查的重点，并蒙受巨大损失。据中国贸易救济信息网统计，2009年共有20个国家(地区)对华启动118起贸易救济调查，同比增加10起。从涉案产品来看，2009年，国外对华反倾销调查的重点不仅是传统产品，例如鞋类产品、织物，而且部分附加值较高的机电产品和冶金产品也开始成为调查重点，例如SDH光传输设备、货物扫描系统、各种板材、管材等。
2、中国产品成为美欧日召回/通报的主要对象。儿童产品、食品、饮料和农产品是美国召回/拒绝进口的重点对象。2006-2009年，美国消费品安全委员会(CPSC)共发布召回通报1570起，其中对华905起，占57.6%。欧盟对华通报产品数也呈稳步上升态势。2006-2009年，欧盟RAPEX（非食品快速预警系统）共对欧盟市场上存在严重危险的消费品发布5502项通报，其中涉华2964起(不包括对香港地区和台湾地区的通报)，占53.9%。玩具、电器、服饰产品和照明设备成为欧盟对华通报重点。农副产品成为日本食品扣留通报的主要对象。2006-2009年，日本共启动4922起扣留通报，其中涉华的1555起，所占比例高达31.6%。
3、“双反”调查使我国出口产品遭受双重打击。2009年，在国外对华启动的23起反倾销调查。13起伴随反补贴调查。冶金、化工和纺织是调查重点，产品范围由传统产品向附加值较高的产品扩展。
【案例适用】毫不动摇地坚持对外开放，使学生理解中国的发展离不开世界，世界的发展也需要中国的同时，我们反对任何形式的贸易保护主义，同时也需要积极参与经济全球化条件下国际经济技术合作和竞争，进一步提高开放型经济水平。从而使学生能够对新的国际经济环境下开放，引进新的思考。
【理论延伸】众所周知，WTO赖以建立的理论基础是当今在经济学界占主流地位的自由贸易理论。其理论基础是经济学家李嘉图提出的比较优势学说。该学说认为，每个国家都应该致力于它具有优势的领域，并就其他需求与他国进行交易。如果每个国家都集中发展它的比较优势，那么整个世界会达到更高的生产力水平，而且每个国家都可以分享更大的全球经济的蛋糕。既然各个国家都能获益，那么在全球经济一体化的推进过程中，经过十多年实践，效果令人失望，目前尤其是发达国家采取了贸易保护主义。那么我们要提高开放型经济水平，又该如何应对和调整呢？
中国在加入世界贸易组织之后，在推动贸易自由化的进程中，我国越来越多的产品走向世界，对外贸易也成为推动国内经济增长的一个主要的发动机。但是我们也应该清醒地看到，三十多年来我国外向型经济发展所取得的成就以及产品在国际市场上所具备的价格竞争优势，很大程度上是来自于我国低廉的生产要素价格，那么在经过三十多年的积累之后，这种竞争优势和方式开始遇到新的问题和挑战。而面临新的挑战和新问题的解决，则需要我们进一步实现对外开放，提高开放型经济的水平。
旨在消除贸易保护主义，推进投资和贸易自由化的WTO，并未能从实质上消除贸易壁垒和贸易磨擦，只是使原有的壁垒和磨擦换了形式，原来的贸易保护主义变成了新贸易保护主义。传统的贸易保护手段主要是关税壁垒。如关税、配额、许可证等受到WTO规则的限制，新贸易保护主义转而采取一些新的较具隐蔽性的贸易保护方式：（1）通过出口补贴扩大出口的同时，滥用WTO框架内的反倾销、反补贴和保障措施限制进口。（2）通过多边贸易谈判将本国比较优势产业纳入WTO的框架，迫使其他国家开放市场，以扩大出口。（3）以知识产权保护为借口进一步巩固本国事实上的贸易优势。（4）在企业社会责任的名义下，通过确立劳工标准、环保标准、质量标准、技术和卫生标准等建立新的技术壁垒、环境壁垒、人权壁垒，以期达到在多个领域实现保护的目的。在这样的背景下，突出的表现就是我国的出口产品越来越多的受到主要是来自发达国家的限制和“双反（反倾销、反补贴）”调查。由于主要发达国家尚未承认我国的市场经济国家的身份，所以在“双反”调查中对照样本的决定权不在我们手中，所以我国的对外贸易越来越多地受到新贸易保护主义的挤压，
与此同时，我国与发展中国家之间的贸易关系也日趋紧张。以墨西哥为例，早在中国入世前的1993年4月15日，墨西哥贸易与工业发展部在事先未通知出口商、进口商和中国政府的情况下，突然对中国出口到墨西哥的10大类涉及到4000多个税号的商品征收高额临时的反倾销税，其中鞋类的反倾销税高达1105％，玩具为351％，合成纤维线、布为501％，植物纤维线为331％，服装为533％等等。墨西哥对中国出口商品反倾销规模之大，产品之多，税率之高，是世界反倾销史上绝无仅有的，相当于对中国输墨商品实施事实上的封港。
在纺织品问题上，大家熟知的是美国和欧盟对中国设限，实际上2005年纺织品配额取消后第一个对中国使用“特保条款”的国家是土耳其。不仅如此，土耳其、墨西哥等国的纺织品行业组织还在2004年3月3日签署了《伊斯坦布尔宣言》，要求WTO对中国纺织品出口继续实行配额管理，直到2007年底。短短3个月，就有45个国家的90多个专业组织参加了《伊斯坦布尔宣言》的签名，其中发展中国家占了一半以上，包括赞比亚、坦桑尼亚等曾经与中国关系密切的传统盟友。而在2006年底落幕的印度对华丝绸反倾销案，是世界纺织品贸易一体化之后中国遭遇的金额最大的纺织品反倾销调查，终裁反倾销幅度在42％到77％之间。
我们应该认识到，新贸易保护主义的根源在于生产过剩。马克思指出，在资本主义经济制度下，商品的卖和买之间的对立已经包含着危机的可能性。现代资本主义发展出消费信贷制度，把商品的卖和买之间的对立推进到资金的借贷之间的对立，危机的可能性并没有消除，只是使危机爆发的时间推后了。西方发达国家自上世纪七十年代以后不断进行金融创新所制造的消费泡沫最后总要被吹破，从2007年发生的美国次贷危机直到目前的欧债危机已经清楚地回答了这一问题。那么如何去解决我国目前形成的制造能力的过剩呢？如何去解决我国的制造能力在技术链上大部分尚处于低端的现状呢？
要解决上述这些问题，一方面要加快转变经济发展的方式，改变主要依靠投资、出口拉动经济发展为投资、出口、内需协调拉动经济发展，而其中扩大内需又是重中之重。另一方面要大力促进科技教育的发展，推进科技创新，发展我国具有独立知识产权的自主核心技术。推动经济增长从资源依赖型向创新驱动型转变。我们要提高开放型经济水平，解决好上述这些问题，关键还是需要我们深化改革，推进创新，从而能够根据对外开放新的情况变化，制定与时俱进的新政策和新的制度安排。
我们看到，金融危机发生后的全球经济走势、政策调整趋势在很大程度上反映了各方的利益博弈，其结果将导致国际金融、贸易秩序的再次平衡。这既是在对中国本身发展提出挑战，同时也为中国参与危机后国际金融、贸易新秩序的重建，并掌握一定的话语权提供了契机。因此，积极参与推动国际金融机构改革，反对任何形式的贸易保护主义，积极推进贸易和投资的自由化，在为中国本身的进步和发争取一个新的良好的国际经济环境的同时，也为世界经济的发展做出积极的努力和贡献。